Замърсяване на въздуха — здравето ни все още не е достатъчно защитено

Кратко изложение

Замърсяването на въздуха е най-големият риск за здравето в Европейския съюз, свързан с околната среда

I

Според Световната здравна организация (СЗО) замърсяването на въздуха е най-големият риск за здравето в Европейския съюз (ЕС), свързан с околната среда. Всяка година в ЕС то води до около 400 00 случая на преждевременна смърт и е причина за външни разходи, свързани със здравето, в размер на стотици милиарди евро. Жителите на градските райони са особено уязвими. Праховите частици, азотният диоксид и тропосферният озон са замърсителите на въздуха, които причиняват повечето от тези преждевременни смъртни случаи.

II

Директивата за качеството на атмосферния въздух от 2008 г. е основният елемент от политиката на ЕС за чистота на въздуха — в нея се определят стандартите за качество на въздуха като пределно допустими концентрации на замърсителите във въздуха, който дишаме. В последните десетилетия политиките на ЕС са допринесли за намаляване на емисиите на вредни вещества, но качеството на въздуха не се е подобрило със същите темпове и все още се наблюдават значителни последици за общественото здраве.

Какво одитира Сметната палата

III

В настоящия одит Сметната палата разгледа дали действията на ЕС за защита на човешкото здраве от замърсяването на въздуха са били ефективни. За тази цел проверихме дали i) Директивата за КАВ е разработена достатъчно добре, за да се справи с отражението на замърсяването на въздуха върху здравето; ii) държавите членки ефективно са приложили Директивата; iii) Комисията извършва мониторинг и налага изпълнението на Директивата; iv) качеството на въздуха е съответно отразено в другите политики на ЕС и подкрепено със средства от ЕС; и v) широката общественост е добре информирана по отношение на въпросите, свързани с качеството на въздуха.

IV

Сметната палата заключи, че действията на ЕС за защита на човешкото здраве от замърсяването на въздуха не са постигнали очакваното въздействие. Значителната икономическа и човешка цена все още не е отразена в подходящи действия на територията на ЕС.

1. Стандартите на ЕС за качеството на въздуха са определени преди почти 20 години и някои от тях са много по-малко ограничителни от насоките, определени от СЗО, и нивата, посочени от най-актуалните научни данни за въздействието върху човешкото здраве.
2. Въпреки че качеството на въздуха се подобрява, повечето държави членки все още не спазват стандартите на ЕС за качество на въздуха и не предприемат достатъчно ефективни действия за значителното му подобряване. Има риск замърсяването на въздуха да бъде подценено, ако мониторингът не се извършва на точните места. Плановете за качество на въздуха — ключово изискване на Директивата за качеството на атмосферния въздух — често не са постигали очакваните резултати.
3. Комисията се сблъсква с ограничения при извършвания мониторинг на постигнатото от държавите членки. Последващите действия от страна на Комисията за налагане на изпълнението не са успели да гарантират, че държавите членки спазват пределно допустимите стойности за качеството на въздуха, определени в Директивата за КАВ. Въпреки че Комисията е предприела правни действия срещу много държави членки и съдебните решения са били положителни, държавите продължават често да нарушават определените норми за качеството на въздуха.
4. Много от политиките на ЕС имат отражение върху качеството на въздуха, но като се имат предвид значителните вреди в човешки и икономически план, Сметната палата счита, че някои от тези политики все още не отразяват достатъчно добре важността на подобряването на качеството на въздуха. Климатът и енергетиката, транспортът, промишлеността и земеделието са политиките на ЕС с пряко отражение върху качеството на въздуха, а различни практики при изпълнението им могат да окажат отрицателно влияние върху чистия въздух. Сметната палата отбеляза, че прякото финансиране от ЕС за качеството на въздуха може да предостави полезна подкрепа, но финансираните проекти невинаги са били насочени достатъчно добре. Налице са и добри проекти, особено някои проекти, финансирани по програма LIFE.
5. Осведомеността на обществеността и предоставяната информация имат изключителна роля за преодоляване на замърсяването на въздуха — неотложен въпрос от сферата на общественото здраве. В последните години гражданите са все по-ангажирани с проблемите на качеството на въздуха и в няколко случая са поставяли този въпрос пред съответните национални съдилища, чиито решения поддържат правото на чист въздух в няколко държави членки. Въпреки това Сметната палата установи, че Директивата за качеството на атмосферния въздух не защитава правото на гражданите за достъп до правосъдие и участие в обществените дела толкова ясно, колкото други директиви в областта на околната среда. Информацията относно качеството на въздуха, предоставена на гражданите, е донякъде неясна.

Препоръки на Сметната палата

V

В настоящия доклад се отправят препоръки към Комисията, насочени към подобряване на качеството на въздуха. Препоръките на Сметната палата включват по-ефективни действия от страна на Комисията, актуализиране на Директивата за качеството на атмосферния въздух, приоритизиране и включване на въпросите за качеството на въздуха в други политики на ЕС, както и подобряване на осведомеността на обществеността.

Въведение

Защо замърсяването на въздуха е от голямо значение

01

Замърсяването на въздуха възниква, когато в атмосферата се освобождават газове, прахови частици и дим, които причиняват вреди за хората, инфраструктурата и околната среда. Световната здравна организация (СЗО) определя това замърсяване като най-големият риск за здравето в Европа, свързан с околната среда¹. В ЕС замърсяването на въздуха води средно до над 1 000 случая на преждевременна смърт всеки ден, което надвишава над 10 пъти броя на загиналите при пътни произшествия². Фигура 1 показва, че по критерия за загуба на години живот в добро здраве някои държави членки на ЕС се доближават до ситуацията в държави, които често се асоциират с лошо качество на въздуха, като Китай и Индия. През 2013 г. Европейската комисия изчислява общия размер на външните разходи, свързани със здравето, на между 330 и 940 млрд. евро годишно³.

Жителите на градовете са най-засегнати

02

Според ЕАОС около една четвърт от европейските жители на градски зони са изложени на нива на замърсяване на атмосферния въздух, надвишаващи някои от стандартите на ЕС за качеството на въздуха, а до 96 % от гражданите на ЕС, живеещи в градовете, са изложени на нива на атмосферно замърсяване, за които СЗО приема, че са вредни за здравето⁴. Замърсяването на въздуха обикновено засяга жителите на градовете повече, отколкото жителите на селски райони — гъстотата на населението в градските зони означава, че повече замърсители се освобождават в по-голям мащаб (например от автомобилния транспорт), а разсейването се постига по-трудно, отколкото в селските райони.

Какво съкращава продължителността на живота и как?

03

СЗО определя фините прахови частици (ФПЧ), азотния диоксид (NO₂), серния диоксид (SO₂) и тропосферния озон (O₃) като замърсителите, които са най-вредни за човешкото здраве (вж. каре 1)⁵. ЕАОС докладва, че през 2014 г. фините прахови частици (ФПЧ_2,5) са причинили около 400 000 случая на преждевременна смърт на граждани на ЕС; NO₂ — 75 000, а O₃ — 13 600⁶. ЕАОС предупреждава, че замърсяването на въздуха засяга хората ежедневно и докато пиковите замърсявания са неговия най-видим ефект, дългосрочното излагане на по-малки дози представлява по-голяма опасност за човешкото здраве⁷.

04

Според СЗО сърдечните болести и инсултите причиняват 80 % от случаите на преждевременна смърт, дължащи се на замърсяването на въздуха. Следващите най-значими причини са белодробните заболявания, в т.ч. рак, и други заболявания¹⁰. На фигура 2 са обобщени основните въздействия върху здравето на четирите замърсителя, посочени по-горе.

05

В каре 2 са посочени факторите, които засягат нивата на замърсяване на въздуха, а фигура 3 показва процентния дял на емисиите на замърсители от различните източници в ЕС.

Какво прави ЕС?

06

ЕС се бори със замърсяването, като определя а) пределно допустими стойности за концентрацията на замърсители във въздуха, който гражданите дишат, и б) стандарти за източниците на емисии на замърсители.

07

През 1980 г. Директива 80/779/ЕО първа установява пределно допустими стойности в ЕС за концентрацията на SO₂. Впоследствие са приети и други директиви, които обхващат повече замърсители на въздуха и актуализират допустимите им концентрации¹². Директивата за качеството на атмосферния въздух от 2008 г. (Директива за КАВ)¹³ определя стандартите за качеството на въздуха (в т.ч. пределно допустимите стойности) за концентрациите на замърсителите с най-голямо отражение върху здравето (вж. точка 18). Тя се фокусира върху подобряването на здравето на гражданите чрез по-добро качество на въздуха.

08

Директивата за КАВ изисква от държавите членки да определят райони за оценка и управление на качеството на въздуха на техните територии. Държавите членки извършват предварителни оценки на качеството на въздуха във всяка зона и изграждат мрежи от стационарни измервателни станции в замърсените райони. Директивата съдържа критерии както за местоположението, така и за минималния брой на пунктовете за мониторинг (вж. точка 32)¹⁴.

09

Държавите членки събират данни от мрежите си и ги докладват ежегодно на Комисията и ЕАОС (вж. каре 3). Комисията съпоставя тези данни със стандартите на ЕС¹⁵, определени в Директивата за КАВ. Когато концентрацията на замърсители надвишава определените стандарти, държавите членки следва да изготвят планове за качество на въздуха с цел преодоляване на проблема възможно най-бързо. Комисията оценява тези планове и предприема правни действия, ако счита, че държавите членки не са спазили Директивата. Директивата определя задължения за държавите членки за информиране на обществеността, в т.ч. алармени и информационни прагове.

10

В допълнение към определянето на пределно допустими концентрации на замърсителите ЕС е въвел законодателни мерки за намаляване на емисиите на замърсители от няколко сектора¹⁶.

11

ЕАОС посочва, че в последните десетилетия европейските директиви (вж. приложение I) и регламенти (като например тези, които водят до промяна на горивната база или до премахване на неефективното оборудване) са допринесли за намаляване на емисиите на замърсители на въздуха. Между 1990 и 2015 г. емисиите на SO_X в ЕС са намалели с 89 %, а на NO_X — с 56 %. От 2000 г. насам емисиите на ФПЧ_2.5 са намалели с 26 %¹⁷, както е показано на фигура 4.

12

Съгласно СЗО и ЕАОС намаляването на общото количество емисии на замърсители на въздуха не означава автоматично намаляване със същия порядък на концентрациите на замърсители¹⁸. Законодателство на ЕС относно източниците не се фокусира върху намаляването на емисиите в местата, където хората най-много са засегнати от замърсяването на въздуха, или където концентрациите са най-високи (вж. фигура 5). Например, ако автомобилните двигатели отделят по-малко емисии благодарение на по-стриктните стандарти на ЕС, замърсяването на въздуха може да се увеличи независимо от това поради увеличено използване на автомобили. Ето защо в населените места са необходими специфични действия, за да се намалят концентрациите на замърсители на въздуха, когато експозицията на населението, особено на ФПЧ и NO₂, остава висока.

13

Надграждайки предишните стратегии, през декември 2013 г. Европейската комисия публикува Програма за чист въздух за Европа. Тя има за цел да преодолее широко разпространеното неспазване на стандартите на ЕС за качество на въздуха и да осигури пълното съответствие с приложимото законодателство до 2020 г. Програмата също така определя стъпките, които ЕС следва да предприеме, за да се постигне до 2033 г. дългосрочната цел за намаляване на преждевременните смъртни случаи, причинени от ФПЧ и O₃, с 52 % в сравнение с 2005 г. Комисията признава, че за някои замърсители продължават да съществуват значителни пропуски при съответствието с нормативните изисквания, и през 2017 г. е започнала проверка на пригодността, за да оцени изпълнението на Директивата за качеството на атмосферния въздух.

Обхват и подход на одита

14

В настоящия доклад Сметната палата разглежда дали действията на ЕС за защита на човешкото здраве от замърсяването на въздуха са били ефективни. Проверихме дали i) Директивата за КАВ е разработена достатъчно добре, за да се справи с отражението на замърсяването на въздуха върху здравето; ii) държавите членки ефективно са приложили Директивата; iii) Комисията извършва мониторинг и налага изпълнението на Директивата; iv) качеството на въздуха е съответно отразено в другите политики на ЕС и подкрепено със средства от ЕС; и v) широката общественост е добре информирана по въпросите, свързани с качеството на въздуха.

15

Сметната палата се съсредоточи върху разпоредбите на Директивата за КАВ, свързани с човешкото здраве, и върху замърсителите на въздуха с най-голямо отражение върху здравето: ФПЧ, NO₂, SO₂ и O₃ (вж. точка 3)¹⁹.

16

Сметната палата се съсредоточи върху градските райони, тъй като там замърсяването на въздуха оказва най-силно влияние върху здравето (вж. точка 2). Разгледахме как шест градски центъра в ЕС се справят с този проблем и как използват финансирането по политиката за сближаване на ЕС и програма LIFE (вж. каре 4)²⁰.

17

Беше разгледан периодът от приемането на Директивата за КАВ през 2008 г. до март 2018 г. Сметната палата разгледа разработването на политиката и мониторинга, извършван от Комисията на изпълнението на Директивата за КАВ, като анализира документи, проведе събеседвания със служители и провери базите данни на Комисията и ЕАОС. За да провери как държавите членки изпълняват Директивата и финансираните от ЕС проекти за качество на въздуха, Сметната палата извърши посещения на място, провери документацията по проектите и проведе събеседвания с местните заинтересовани страни (национални и местни отговорни органи, бенефициенти по проектите и други заинтересовани представители на гражданското общество) в шестте избрани града и в столиците на съответните държави членки. Одитната дейност в Полша беше извършена в сътрудничество с Върховната одитна институция (NIK)²¹. Сметната палата взе предвид експертните съвети относно разработването, изпълнението и мониторинга на Директивата за КАВ, и допринесе за провеждането на международен съвместен одит относно качеството на въздуха, извършен от ЕВРОСАЙ.

Констатации и оценки

Данните за въздействието върху здравето на замърсяването на въздуха подсказват, че установените от Директивата стандарти не са достатъчно ограничителни

18

Стандартите на ЕС за защита на здравето, установени в Директивата за КАВ, са насочени както към краткосрочните, така и към дългосрочните последици за здравето²². Те ограничават броя на случаите, в които концентрациите могат да надхвърлят краткосрочните (дневни и часови) норми, като наред с това изискват средните годишни концентрации да се поддържат под определени стойности. Директивата за КАВ посочва, че „ следва […] да се поставят подходящи цели за качеството на атмосферния въздух, като се вземат предвид съответните стандарти, насоки и програми на Световната здравна организация“²³.

19

Нормите на ЕС за качеството на атмосферния въздух обаче са много по-малко ограничителни от насоките на СЗО за ФПЧ_2,5 и SO₂, и по-малко ограничителни за ФПЧ₁₀ (средни годишни концентрации) и за озон. За ФПЧ₁₀ (средноденонощна норма) и NO₂ стандартите на ЕС съответстват на насоките на СЗО и позволяват надхвърляне на праговите стойности в някои случаи. В таблица 1 е показано сравнение на насоките на СЗО за качеството на въздуха и стандартите на ЕС, а в каре 5 е пояснена разликата между тях.

Таблица 1

Стандарти на ЕС за качество на въздуха

Замърсител	Период	Насоки на СЗО в μg/m3	Норма по Директивата на ЕС за КАВ в μg/m3	Брой позволени превишавания годишно на стандартите на ЕС
NO2	1 година	40	40	-
	1 час	200	200	18
O3	8 часа	100	120	25
ФПЧ10	1 година	20	40	-
	24 часа	50(а)	50	35
ФПЧ2,5	1 година	10	25	-
	24 часа	25	-	-
SO2	24 часа	20	125	3
	1 час	-	350	24
	10 минути	500	-	-

(a) СЗО препоръчва следването на тези насоки като 99 процентил (3 превишавания).

20

Директивата за КАВ е първата директива, в която се определят пределно допустими стойности за ФПЧ_2,5, но не е първата, която регулира концентрациите на ФПЧ₁₀, NO₂, SO₂ и O₃. Тъй като тя не въвежда никакви промени на стойностите, определени от директивите, които изменя²⁶, действащите понастоящем пределно допустими стойности за ФПЧ₁₀, NO₂ и SO₂ са определени почти преди 20 години²⁷, а целевата стойност за O₃ е определена преди повече от 15 години²⁸.

21

Законодателите на ЕС са отслабили изискванията на предложението на Комисията от 1997 г., като са определили по-високи пределно допустими стойности или брой пъти, в които те могат да бъдат надхвърлени²⁹. В Директивата за КАВ целевата стойност за O₃ е по-ниска, отколкото в миналото³⁰.

22

СЗО счита ФПЧ_2,5 за най-вредния замърсител на въздуха³¹. Насоките на СЗО включват и краткосрочна стойност за ФПЧ_2,5, но Директивата за КАВ не посочва такава стойност. Това означава, че стандартът на ЕС се основава само на средногодишна стойност, a високите и вредни емисии на ФПЧ_2,5 от битово отопление през зимата се компенсират от по-ниските нива през лятото (вж. каре 1). Средногодишната допустима стойност, определена в Директивата за КАВ (25μg/m³), е над двойно по-висока от стойността, посочена в насоките на СЗО (10μg/m³). Директивата за КАВ въвежда възможността за актуализиране на пределно допустимата стойност до 20μg/m³, но Комисията не е направила това при извършения преглед на този въпрос през 2013 г.

23

Допустимата стойност на SO₂ за едно денонощие в ЕС е над шест пъти по-висока от стойността в насоките на СЗО. Въпреки че почти всички държави членки спазват дневната допустима стойност на ЕС (вж. фигура 6), ЕАОС посочва, че през 2015 г. 20 % от градското население в ЕС все още е изложено на концентрации над стойността, посочена в насоките на СЗО³². Общото спазване на не твърде стриктната пределно допустима стойност за SO₂, определена в Директивата за КАВ, означава, че Комисията е предприела действия за налагане на изпълнението само срещу една държава членка (България, вж. приложение III).

24

Установяването на много невзискателни стандарти има сериозни последици за докладването и налагането на изпълнение, особено за SO₂ и PM_2,5 (вж. точки 22 и 23). Например, райони с концентрация на SO₂, която е значително по-висока от насоките на СЗО, отговарят на определените в Директивата за КАВ норми и следователно се задължават да поставят по-малко измервателни станции и да докладват по-малко данни от по-малко локации, като наред с това често не обръщат внимание на въпроса с концентрациите на SO₂ в своите планове за управление на качеството на атмосферния въздух.

25

Комисията е изчислила, че преките разходи за спазване на нейното предложение за Директива за КАВ са в размер между 5 и 8 млрд. евро, а паричното изражение на ползите за здравето ще бъде между 37 и 119 млрд. евро годишно през 2020 г. Тя заключава, че ползите от политиката по отношение на качеството на атмосферния въздух значително надхвърлят разходите за нейното изпълнение³³.

26

През 2013 г. СЗО е извършила „Преглед на данните за аспектите на замърсяването на въздуха, засягащи здравето“. В него се отправя препоръка към Комисията да осигури редовното разглеждане на данните за въздействието върху здравето на замърсителите на въздуха и последиците от качеството на въздуха. Прегледът на СЗО установява, че научните доказателства подкрепят по-стриктни допустими стойности за ФПЧ₁₀ и ФПЧ_2,5 в ЕС, както и регулиране на краткосрочните средни норми (например средноденонощни норми) за ФПЧ_2,5. Този преглед има за цел да подпомогне извършения от Комисията през 2013 г. преглед на политиките на ЕС в областта на качеството на въздуха, но не е довел до промяна в първоначално определените пределно допустими стойности в Директивата за КАВ.

27

В по-скорошен период няколко професионални медицински организации призовават ЕС да вземе предвид най-актуалните научни доказателства в подкрепа на по-строги стандарти и нови краткосрочни норми за ФПЧ_2,5³⁴.

Повечето държави членки не са прилагали ефективно Директивата за КАВ,

28

През 2016 г. 13 държави членки са нарушили пределно допустимите стойности за ФПЧ³⁵, 19 — за NO₂³⁶ и една — за SO₂³⁷. Всички държави членки на ЕС, с изключение на Естония, Ирландия, Кипър, Латвия, Литва и Малта, са в нарушение на една или повече от тези пределно допустими стойности (вж. фигура 7).

29

На фигура 8 е представено сравнение на концентрациите на ФПЧ и NO₂ във всеки от посетените градове и пределно допустимите стойности за ЕС³⁸. Като цяло измерените концентрации на замърсители на въздуха са намалели — най-вече за ФПЧ₁₀ — но те все още превишават поне една от определените в Директивата за КАВ норми във всички градове. По-специално в Краков (ФПЧ) и София (ФПЧ_2,5) почти липсва напредък от 2009 г. насам. В Брюксел и Милано концентрациите на NO₂ отбелязват известна промяна между 2012 и 2016 г. (вж. приложение II). Подобрените измервания обаче може отчасти да не се дължат на по-добро качество на въздуха, както е пояснено в точки 32 и 33.

разпоредбите за измерване на качеството на въздуха са гъвкави до степен, която затруднява проверката

30

Точното измерване на нивата на замърсяване на въздуха е важно, защото въз основа на това държавите членки предприемат действия за намаляване на замърсяването. Освен това точните и сравними данни за замърсяването са от значение за Комисията, която трябва да вземе решение дали да наложи действия за изпълнение на изискванията (вж. точка 49).

31

За целите на Директивата за КАВ държавите членки измерват качеството на въздуха чрез мрежи от станции за мониторинг на качеството на атмосферния въздух (измервателни станции), които съдържат оборудване (пунктове за мониторинг) за анализ и измерване на нивата на няколко замърсители на въздуха⁴⁰. Много държави членки публикуват данни за нивата на замърсителите на специални уебсайтове с цел информиране на обществеността. Държавите членки трябва да изпращат на Комисията валидираните данни веднъж годишно, след което Комисията оценява съответствието с изискванията на Директивата. Когато валидираните данни показват превишаване на пределните нива на замърсяване, определени в Директивата за КАВ, държавите членки следва да изготвят планове за качество на въздуха.

32

Директивата за КАВ определя критерии за минималния брой пунктове за мониторинг и за тяхното местоположение. На разпоредбите относно местоположението обаче са присъщи множество критерии и гъвкавост, която може да затрудни проверките. От държавите членки се изисква да разполагат пунктовете за мониторинг едновременно на места, „в които са налице най-високите нива на замърсяване“ (пунктове от транспортно-ориентиран или промишлен вид), и в други райони, „където нивата са индикативни за експозицията на по-голямата част от градското население“⁴¹ (пунктове от фонов вид). В резултат на това държавите членки не измерват непременно качеството на въздуха в близост до големи промишлени обекти или основни градски пътни артерии. Спазването на Директивата може да бъде по-лесно, когато броят на транспортните или промишлените пунктове е малък. В каре 6 са показани различните практики в посетените градове⁴².

33

Минималният брой пунктове за мониторинг зависи от населението, живеещо във всеки район за управление на качеството на въздуха. Всички посетени градове имаха повече пунктове, отколкото се изискват от Директивата. Тези допълнителни измервания не трябва да се включват в официалните данни, докладвани от държавите членки, дори когато са установени високи нива на замърсяване (вж. каре 7). Директивата за КАВ изисква държавите членки да поддържат пунктовете за мониторинг, които отчитат превишени нива на ФПЧ₁₀, но това задължение не се прилага за другите замърсители (по-специално NO₂ и ФПЧ_2,5)⁴³.

34

Директивата за КАВ не налага специален мониторинг в проблемни гранични райони. Ефективното справяне с трансграничното замърсяване изисква координирани действия. Например, ако в Острава се наложат закони за качеството на горивата, те ще са ефективни за подобряване на качеството на въздуха само ако съседните райони в Полша също предприемат мерки. Без такива мерки хората все още ще могат да използват евтино и нискокачествено гориво, закупено от другата страна на границата. Съгласно член 25 от Директивата държавите членки следва да приканват Комисията да подпомага всяко сътрудничество в областта на трансграничното замърсяване на въздуха. Най-засегнатите от трансгранично замърсяване държави членки, които посетихме, не считат, че съответните разпоредби на Директивата са полезни, и не са предвидили никакви координирани действия в своите планове за качество на въздуха. Те не са поискали намесата на Комисията.

35

През 2017 г. посетените държави членки като цяло са докладвали данните навреме. Навременните данни за качеството на въздуха са от значение както за държавите членки, за да могат те да предприемат съответни действия за намаляване на замърсяването на въздуха, така и за Комисията, за да ѝ позволят да реагира по-рано и да започне процедури за налагане на изпълнението срещу държавите членки. Директивата за КАВ изисква от държавите членки да представят годишните валидирани данни до 30 септември на следващата година⁴⁴. Предходните директиви обаче са изисквали от държавите да докладват на Комисията в рамките на шест месеца от периода на измерване⁴⁵. Технологичните развития от последните години (като например електронното докладване) позволяват по-ранно докладване на данните.

а плановете за качество на въздуха не са планирани като ефективни инструменти за мониторинг

36

При нарушение на Директивата за КАВ държавите членки трябва да изготвят план за качество на въздуха, за да преодолеят съответния проблем (вж. точка 9). Реалните подобрения на качеството на въздуха зависят от това дали държавите членки ще предприемат бързи и ефективни действия за намаляване на емисиите, като използват добри планове за качество на въздуха

Мерките в плановете за качество на въздуха често не са добре насочени

37

Директивата за КАВ изисква в плановете за качество на въздуха да се предвидят подходящи мерки, така че периодът, в който замърсяването на въздуха надвишава нормите, да е възможно най-кратък. Сметната палата разгледа плановете за качество на въздуха на посетените градове.

38

Въз основа на извършения анализ на тези планове установихме три основни причини, които затрудняват тяхната ефективност. Мерките в плановете за качество на въздуха:

• не са добре насочени и не биха могли да бъдат осъществени бързо в районите, където са измерени най-високите концентрации;
• не биха могли да постигнат значителни резултати в краткосрочен план, тъй като са извън правомощията на органите, отговорни за тяхното изпълнение, или защото са разработени за дългосрочни резултати;
• не са подкрепени от оценки на разходите или не са финансирани.

39

В каре 8 са посочени примери за слабости в плановете за качество на въздуха, които възпрепятстват изпълнението на целта за намаляване на концентрациите на замърсители.

40

Въпреки че плановете за качество на въздуха установяват основните източници на замърсяване, те невинаги съдържат конкретни мерки за справяне с емисиите. В най-актуалния план за качество на въздуха на Краков, например, са посочени само ограничени мерки за намаляване на промишлените емисии, които са основен източник на замърсяване с NO₂, докато планът за качество на въздуха на София не съдържа никакви мерки за намаляване на емисиите от домакинства, които са значителен източник на замърсяване с ФПЧ (вж. каре 4).

41

Плановете за качество на въздуха често предлагат мерки, които нямат пряко отражение върху намаляването на концентрациите на замърсители на въздуха, като например мерки за административно опростяване, оценки и проучвания. Сметната палата установи също така, че в плановете не се оценява разходната ефективност на мерките.

42

Постигането на целевите нива за качеството на въздуха често е свързано с трудни политически решения. Използването на лични автомобили например е основен източник на замърсяването на градския въздух в Брюксел, Щутгарт и Милано и най-ефективната мярка би била да се ограничи тяхното използване.

Плановете за качество на въздуха приоритизират количеството, а не качеството на информацията

43

И шестте посетени града изготвят планове за качество на въздуха от много време насам. Плановете обикновено обхващат период от четири до пет години. Директивата за качеството на атмосферния въздух не изисква от държавите членки да докладват относно техните планове за качество на въздуха на Комисията, или да ги актуализират, когато бъдат приети нови мерки или когато напредъкът очевидно е недостатъчен. Държавите членки трябва да актуализират своите планове само в края на обхванатия от плана период, ако качеството на въздуха все още не отговаря на стандартите.

44

Поради широкоразпространените високи нива на замърсяване, държавите членки изготвят голям брой планове за качество на въздуха. Разгледаните от Сметната палата планове бяха дълги⁴⁶ и често не съдържаха всички съответни планирани или предприети мерки за подобряване на качеството на въздуха⁴⁷. Държавите членки също така докладват още документи, съдържащи допълнителни мерки, ако Комисията го изиска.

45

Изготвянето на план за качество на въздуха е дълъг процес. Когато държавите членки изпращат плановете на Комисията, в тях обикновено се съдържат мерки за справяне с нарушение на пределно допустимите стойности за замърсяване, което е възникнало повече от две години по-рано⁴⁸, но не се предоставя информация за последвалия напредък.

46

Съчетанието от описаните по-горе фактори затруднява мониторинга от страна на Комисията на действията на държавите членки. То е забавило мониторинга на изпълнението на Директивата.

47

Продължаващото възникване на високи нива на замърсяване, въпреки наблюдаваното известно намаление (вж. фигура 4), показва, че изготвянето на планове за качество на въздуха не е достатъчно, за да се осигури спазване на Директивата за КАВ и намаляване на замърсяването във възможно най-кратък срок. Съдът на Европейския съюз (СЕС) потвърждава това в неотдавнашните си решения (вж. точка 52).

Комисията се сблъсква с ограничения при проверката на спазването на правилата, а процедурите за налагане на изпълнение са бавни

48

Директивата за КАВ изисква от Комисията да извършва мониторинг на прилагането и да налага изпълнението на Директивата от държавите членки. Държавите членки обаче не са задължени да докладват относно изпълнението на своите планове за качество на въздуха или да ги актуализират, когато приемат нови мерки или когато напредъкът не е достатъчен (вж. точка 43). Някои разпоредби на Директивата са трудни за изпълнение по своето естество (например гарантирането, че държавите членки спазват своите задължения за информиране на обществеността, или проверката на местоположението на над 4 000 измервателни станции).

49

Когато пределно допустимите стойности за замърсяване се превишават често, Комисията установява най-сериозните нарушения и започва диалог с държавите членки, докато не реши да прекрати този процес или не заключи, че държавата членка не е успяла да предприеме достатъчно амбициозни и убедителни мерки. На този етап Комисията може да започне производство за установяване на нарушение срещу държавата членка.

50

Към януари 2018 г. Комисията води 16 текущи производства за установяване на нарушение, свързани със замърсяване с ФПЧ, 13 — с NO₂, едно, свързано със SO₂, и две други производства във връзка с мониторинга на замърсяването на въздуха.

51

Анализирахме текущите производства, които засягат посетените от Сметната палата шест града⁴⁹. И шестте държави членки са подали заявление за удължаване на крайните срокове по член 22⁵⁰. Поради това производствата за установяване на нарушение са могли да започнат едва след като Комисията е разгледала тези заявления.

52

В четири случая⁵¹ Комисията е успяла да постигне положителни съдебни решения срещу държавите членки във връзка с превишаването на пределно допустимите стойности за замърсяване на въздуха, но това не е задължило държавите членки да предприемат корективни действия. В резултат на това Комисията е преразгледала своя подход и наскоро е спечелила съдебни дела срещу България (на 5 април 2017 г.) и Полша (на 22 февруари 2018 г.)⁵². В своите решения СЕС потвърждава, че само приемането на план за качество на въздуха, за да се спазят изискванията на Директивата, не е достатъчно, и постановява, че България и Полша не са изпълнили своите задължения да ограничат възможно най-много периода на превишаване на нормите. Фигура 9 показва, че на Комисията е отнело между шест и осем години, за да изпрати тези случаи, свързани с нарушения на нормите за ФПЧ₁₀, на Съда на Европейския съюз(СЕС)⁵³. За да наложи финансови санкции, Комисията трябва отново да се обърне към СЕС и да изчака ново решение⁵⁴. Процедурите за установяване на нарушение по отношение на NO₂ са започнали много по-късно и все още не са изпратени до СЕС. По отношение на озона няма текущи процедури⁵⁵.

53

Държавите членки разполагат с повече от две години да представят своите планове за качество на въздуха след като констатират нарушения на пределно допустимите стойности. Тъй като последващият диалог в контекста на производството за установяване на нарушение между Комисията и държавите членки в някои случаи продължава над 5 години, много е вероятно през този период държавите да актуализират своите планове. Това означава, че Комисията трябва да разгледа актуализираните планове. Следователно от момента на първоначалното превишаване до момента, в който Комисията отнася случая до СЕС, са изминали поне 7 години.

54

Като цяло Сметната палата счита, че продължителната процедура за налагане на изпълнение все още не осигурява спазване на Директивата.

Някои политики на ЕС не отразяват в достатъчна степен голямото значение на замърсяването на въздуха,

55

Много политики на ЕС имат отражение върху замърсителите на въздуха и по този начин и върху качеството на въздуха, особено политиките в областта на изменението на климата, енергетиката, транспорта и мобилността, промишлеността и земеделието.

56

Целите за 2030 г. на рамката на ЕС за климат и енергетика — намаляване на емисиите на парникови газове с 40 %, минимум 27 % енергия от възобновяеми източници и подобряване на енергийната ефективност с поне 27 % — могат да помогнат за намаляване на емисиите. В обзорен доклад от 2017 г. Сметната палата посочва, че едно от основните предизвикателства пред действията на ЕС, свързани с енергетиката и климата, е преминаването на ЕС към нисковъглеродни енергийни източници, като то може да донесе ползи и за качеството на въздуха⁵⁶.

57

Дизеловите превозни средства са основен елемент за производителите на автомобили в ЕС от гледна точка на спазването на задълженията им за намаляване на емисиите на въглероден диоксид (CO₂)⁵⁷, тъй като тези превозни средства произвеждат по-малко емисии на CO₂ от бензиновите автомобили. Технологичните развития и стандартите Евро⁵⁸ значително са намалили емисиите на CO₂ и ФПЧ (но не и емисиите на NO_X) от такива превозни средства. От години е известно⁵⁹, че реалните емисии на NO_X са по-високи от тези, произведени в условия на изпитване. Скандалът „Дизелгейт“, при който инспектори в САЩ установиха подозрителни резултати при проверката на превозни средства, подчертава мащаба и причините за тези несъответствия⁶⁰. Преди „Дизелгейт“ Европейската комисия е започнала работа с цел въвеждане на по-реалистична процедура на изпитване в ЕС. Коефициентите на съответствие обаче означават, че на практика целевото ниво на стандарта Евро 6 за емисии на NO_X от 80 мг/км (прието от законодателите на ЕС през 2007 г. с цел да бъде изпълнено през 2014 г.) реално няма да бъде постигнато преди 2023 г.⁶¹

58

Данъчното облагане на горивата подкрепя продажбата на дизелови автомобили във всички държави членки с изключение на Унгария и Обединеното кралство⁶². Въпреки че продажбите на нови дизелови автомобили намаляват след „Дизелгейт“, около 40 % от всички автомобили по пътищата в ЕС използват дизелово гориво⁶³. Тъй като пътният транспорт, и особено дизеловите автомобили, са основен източник на емисии на NO₂ (вж. фигура 3), усилията за намаляването им са сложни.

59

Политиката на ЕС в областта на изменението на климата подкрепя биомасата като възобновяем източник на енергия⁶⁴. Директивата за енергията от възобновяеми източници⁶⁵ от 2009 г. изисква ЕС да използва възобновяема енергия за най-малко 20 % от своите нужди до 2020 г. От тогава финансирането от ЕС за биомаса се е увеличило над два пъти⁶⁶. В своя Специален доклад № 5/2018 относно възобновяемата енергия за устойчиво развитие на селските райони Сметната палата посочва, че изгарянето на дървесна биомаса може да доведе и до по-високи емисии на някои вредни замърсители. ЕАОС е установила подобни проблеми⁶⁷.

60

Използването на неефективни котли или отоплителни уреди с твърдо гориво изостря проблема със замърсяването на въздуха от битово отопление. ЕС е въвел стандарти за подобряване на ефективността на такива уреди (Директива за екодизайн⁶⁸ и регламентите за нейното изпълнение), но те ще влязат в сила само за нови уреди през 2022 г.

61

Директивата относно емисиите от промишлеността (ДЕП) е основният инструмент на ЕС за регулиране на емисиите на замърсители на въздуха от промишлени инсталации (вж. приложение I). Директивата позволява на държавите членки да определят не толкова строги пределно допустими стойности за емисиите, ако прилагането на най-добри налични техники (НДНТ) би довело до „несъразмерно по-високи разходи“ в сравнение с ползите за околната среда. Директивата позволява и използването на известни „инструменти за гъвкавост“ чрез дерогация от нормите, определени за големи горивни инсталации. Например 15 държави членки⁶⁹ са приели „преходни национални планове“, които позволяват по-високи норми за емисиите до 2020 г.; някои районни отоплителни централи са получили специални дерогации до 2023 г., а други централи не са задължени да прилагат НДНТ, ако ограничат дейностите си и затворят инсталациите си до 2024 г.

62

Секторът на земеделието отговаря за 94 % от емисиите на амоняк (NH₃) в ЕС⁷⁰. Амонякът е прекурсор на ФПЧ. ЕАОС посочва, че емисиите на NH₃ от земеделието допринасят за случаи на високи концентрации на прахови частици в някои европейски региони, надхвърлящи пределно допустимите стойности за ФПЧ₁₀, определени от Директивата за КАВ⁷¹.

63

Въпреки че политиките на ЕС регулират земеделските практики⁷², напредъкът при намаляването на емисиите на атмосферни замърсители от сектора на земеделието е много бавен⁷³, а от 2012 г. насам емисиите на NH₃ са се увеличили⁷⁴. ЕАОС отбелязва, че въпреки наличието на технически и икономически осъществими мерки, например в областта на агрономията, животновъдството или енергетиката, те все още не са приети в необходимия мащаб и интензивност, за да доведат до значително намаляване на емисиите⁷⁵.

а финансирането от ЕС е полезно, но невинаги добре насочено

64

Сметната палата разгледа как Програма LIFE, Европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР) и Кохезионният фонд (КФ) са подпомогнали действията за подобряване на качеството на въздуха в шестте посетени държави членки.

Програма LIFE

65

ЕС подпомага мерки за качество на въздуха чрез Програма LIFE⁷⁶. Разгледахме шест проекта по Програма LIFE, свързани с качеството на въздуха, в Германия, Италия и Полша⁷⁷. Между тях е проектът „LIFE Legal Actions – Legal Actions on Clean Air“ („Съдебни производства по Програма LIFE — производство във връзка с чистотата на въздуха“), който подпомага участници от гражданското общество например при образуването на съдебни производства, насочени към подобряване на качеството на атмосферния въздух⁷⁸ (вж. точка 73). Използването на средства от бюджета на Програма LIFE за подпомагане на граждански действия на ниво държави членки е новаторски, икономически ефективен и бърз начин за окуражаване на държавите и градовете да подкрепят политиката в областта на чистотата на въздуха.

66

От 2014 г. насам интегрираните проекти по Програма LIFE подпомагат планирането на политиката за качество на въздуха чрез използване на други налични фондове на ЕС. Например, един интегриран проект е подпомогнал изпълнението на плана за качество на въздуха на регион Малополска в Полша. Той е включил информационна кампания, насочена към гражданите на региона, и повишаване на осведомеността относно опасността от дима от уредите, използващи твърдо гориво (вж. плаката на фигура 10, който гласи: „димът от Вашия котел може да отнеме живот“).

Финансиране в рамките на политиката за сближаване

67

ЕФРР и КФ осигуряват по-голямата част от финансирането от ЕС за качество на атмосферния въздух. Докато някои действия са изрично насочени към намаляване на замърсяването на въздуха, много други, които имат различни цели (например чист градски транспорт или енергийна ефективност), могат също да допринесат за качеството на въздуха.

68

Наличното целево финансиране⁷⁹ се е увеличило от 880 млн. евро в програмния период 2007—2013 г. до 1,8 млрд. евро за програмния период 2014—2020 г., но то представлява под 1 % от общото финансиране по политиката за сближаване. Три от посетените държави членки са използвали тези средства, но само в Полша съответните суми са се увеличили значително между предходния и текущия програмен период. В Чешката република нивото на финансиране е останало стабилно, а в България е намаляло значително (вж. таблица 2).

Таблица 2

Целево финансиране във връзка с качеството на въздуха в България, Чешката република и региони на Полша

(в млн. евро)	2007—2013 г.	2014—2020 г.	Разлика
България	120	50	-58 %
Чешка република	446	454	+2 %
Полша(1)	140	368	+163 %

(1) Средства по Оперативна програма „Инфраструктура и околна среда“ и Регионална оперативна програма „Малополска“.

Източник: Европейската комисия и държавите членки.

69

Сметната палата откри случаи, в които държавите членки не са разпределили приоритетно това финансиране за проекти, насочени към основните източници и замърсители в посетените райони за управление на качеството на въздуха (вж. каре 4). Например в София няма проекти, насочени към намаляване на емисиите от битово отопление (значим източник на емисии на ФПЧ)⁸⁰.

70

Установихме също така, че плановете на държавите членки за подобряване на качеството на въздуха не подкрепят достатъчно финансираните от ЕС проекти. Например в Краков се изпълнява схема за замяна на котли, но без националните органи да са ограничили предлагането на неефективни котли или нискокачествени въглища.

71

Сметната палата откри и добри примери за финансирани от ЕС проекти, които са били добре насочени и са допринесли пряко за намаляване на местните емисии, както е определено в плановете за качество на въздуха на държавите членки. Такъв е случаят например при замяната на стари дизелови автобуси с автобуси, работещи със сгъстен природен газ (СПГ), както и при схемата за замяна на котли в Острава. Между тях са и проектите за модернизиране на неефективни битови отоплителни системи (в Краков) и обществения транспорт (в Краков и София). До 2013 г. са се изпълнявали проекти за намаляване на промишлените емисии в Краков и Острава (основен източник на емисии на ФПЧ и NO_X)⁸¹.

Гражданските действия имат все по-голяма роля,

72

ЕАОС счита, че информираността на обществеността е основен елемент в борбата със замърсяването и намаляването на вредните му ефекти⁸², а СЗО подчертава, че подобряването на прозрачността и широкият обмен на качествена информация в градовете ще даде допълнителни възможности на гражданите да участват продуктивно в процесите на вземане на решение⁸³. Директивата за КАВ определя алармени прагове за SO₂, NO₂ и O₃, но не и за ФПЧ⁸⁴, и изисква от държавите членки да предоставят подробна информация на обществеността⁸⁵. Гражданите могат да имат ключова роля в мониторинга на това дали държавите членки изпълняват Директивата за КАВ, по-специално когато постигането на резултати е свързано с трудни политически избори. Действията на местно ниво са важни, но изискват обществена осведоменост — само ако гражданите са информирани, те могат да вземат участие в политиките и да предприемат действия, когато е уместно, в т.ч. да променят собственото си поведение.

73

Нарастващото значение на действията на гражданите е видно от последните съдебни дела, повдигнати от граждани и НПО срещу националните отговорни органи. В Чешката република, Германия, Франция, Италия и Обединеното кралство националните съдилища са постановили решения в полза на правото на гражданите на чист въздух и са изискали от съответните държави членки да предприемат допълнителни действия за борба със замърсяването на въздуха.

но обществените права за достъп до правосъдие не са изрично защитени от Директивата,

74

Правото на достъп до правосъдие и информация за околната среда и правото на участие във вземането на решения, засягащи околната среда, е установено с Конвенцията от Орхус, по която ЕС и 28-те държави членки са страни⁸⁶. Сметната палата установи, че други директиви в областта на околната среда съдържат изрични разпоредби, които гарантират правата на гражданите за достъп до правосъдие, докато при Директивата за КАВ това не е така⁸⁷.

75

Националните закони се различават значително и организациите на гражданското общество са установили известни препятствия пред гражданите на някои държави членки при търсенето на достъп до правосъдие.

а информацията за качеството на въздуха понякога е неясна

76

Сметната палата провери информацията, която отговорните органи предоставят онлайн на обществеността в шестте посетени града. За тази цел разгледахме индексите за качеството на въздуха, информацията за въздействието на замърсяването на въздуха върху здравето, достъпността на данни за качеството на въздуха в реално време и други инструменти.

77

Индексите за качество на въздуха са инструменти, които предоставят разбираема информация на гражданите. Пет от посетените шест града разполагат с такива индекси. Установихме, че държавите членки, регионите и градовете определят по различен начин индексите за качеството на въздуха, което води до различни оценки за еднакво качество (вж. например таблица 3). Тъй като човешкото здраве понася еднакви вреди при едни и същи нива на замърсяване на въздуха, независимо къде възниква това замърсяване, използването на различни класификации за качеството на въздуха нарушава достоверността на предоставената информация.

Таблица 3

Индекси за качеството на въздуха по отношение на ФПЧ₁₀ (към март 2018 г.)

Индекс въз основа на часовата/дневната стойност	0	10	20		30		40	50	60	70		80	90	100	140				180	200+
ЕАОС	Добро		Приемливо			Умерено		Незадоволително						Много незадоволително
Брюксел	Отлично	Много добро	Добро		Сравнително добро		Умерено	Незадово- лително	Много незадо- волително	Лошо		Много лошо		Изключително лошо
Милано	Добро			Приемливо				Посредствено			Лошо			Изключително лошо
Краков	Много добро		Добро						Умерено					Доста- тъчно добро	Лошо					Много лошо
Острава	Много добро		Добро				Приемливо			Подходящо			Незадоволително						Много незадоволително
Щутгарт	Много добро	Добро	Задоволително			Достатъчно добро		Лошо						Много лошо
София	Добро							Приемливо						Достатъчно добро				Лошо		Много лошо

Източник: ЕАОС и уебсайтове на градовете.

78

Тъй като държавите членки не са се договорили за общ индекс, ЕАОС, в сътрудничество с Европейската комисия, наскоро е въвела индекс за цялата територия на ЕС (вж. фигура 11 по-долу). Чрез този индекс на ЕАОС гражданите могат да сравняват качеството на въздуха в цяла Европа в реално време. Това не представлява оценка на спазването на стандартите на ЕС (което изисква по-дълги серии от данни).

79

Директивата за КАВ изисква от държавите членки да информират обществеността за възможното въздействие на замърсяването на въздуха върху здравето. Предоставената от отговорните органи информация онлайн за това въздействие и за мерките, които гражданите могат да предприемат за смекчаване на риска, понякога е оскъдна и трудна за намиране. Това е още по-важно, ако се вземе предвид фактът, че стандартите на ЕС подценяват рисковете от лошото качество на въздуха (вж. точки 19—27).

80

Държавите членки са задължени да докладват на Комисията в реално време данни за качеството на въздуха⁸⁸. Към момента на одита 25 държави членки изпълняваха това задължение⁸⁹. От шестте посетени града, четири публикуват данни в реално време на своите уебсайтове⁹⁰. Тези градове използват различни инструменти за информиране на обществеността. В таблица 4 са показани някои от добрите практики за информиране на гражданите.

Таблица 4

Добри практики за информиране на гражданите

Карти, използващо моделиране	Брюксел, Милано, Острава
Уведомяване по време на пиково замърсяване (чрез SMS или ел. поща)	Брюксел, Краков, Острава
Приложения за мобилни телефони	Острава, Краков
Оповестителни табла в обществените пространства (улици, метро)	Краков, София
Серии от данни, които могат да бъдат изтеглени за анализ	Брюксел, Щутгарт, Милано, Краков
Система за ранно предупреждение за ФПЧ въз основа на метеорологичната прогноза	Щутгарт

81

Въпреки че повечето от посетените градове предоставят индекси на качеството на въздуха и данни в реално време, а някои са възприели други добри практики, Сметната палата заключи, че публичната информация не е толкова качествена или ясна, както информацията, достъпна в други европейски градове⁹¹.

Заключения и препоръки

82

Съгласно Световната здравна организация замърсяването на въздуха представлява най-големият риск за здравето в ЕС, свързан с околната среда, а ЕАОС изчислява, че то причинява около 400 000 случая на преждевременна смърт всяка година, като жителите на градските райони са изложени на особено голям риск. Праховите частици, азотният диоксид, серният диоксид и тропосферният озон причиняват най-голяма вреда от всички замърсители на въздуха. Директивата за качеството на атмосферния въздух (Директива за КАВ) от 2008 г. е основният елемент от политиката на ЕС за чистота на въздуха, като в нея се определят пределно допустимите концентрации на замърсителите във въздуха, който дишаме.

83

Сметната палата заключи, че действията на ЕС за защита на човешкото здраве от замърсяването на въздуха не са постигнали очакваното въздействие. Значителната икономическа и човешка цена все още не е отразена в подходящи действия на територията на ЕС.

84

Въпреки че качеството на атмосферния въздух се е повлияло положително от намаляването на емисиите, здравето на гражданите все още е засегнато от замърсяването на въздуха. Данните за въздействието върху здравето на замърсяването на въздуха подсказват, че някои от установените от ЕС стандарти за качество на въздуха не са достатъчно ограничителни. Държавите членки често не спазват тези стандарти и не са предприели достатъчно ефективни действия за подобряване на качеството на въздуха. Мониторингът на Комисията и последващите действия за налагане на изпълнението не са довели до реални промени. Сметната палата установи, че някои политики на ЕС все още не отразяват достатъчно добре важността на подобряването на качеството на въздуха, но същевременно и че финансирането от ЕС предоставя полезна подкрепа. Гражданите могат да имат ключова роля за мониторинга на това как държавите членки изпълняват Директивата за КАВ, както показват успешните съдебни дела в няколко държави членки; освен това осведомеността и предоставената информация на обществото нараства. В следващите точки са изложени основните заключения и съответните препоръки на Сметната палата.

85

Директивата за КАВ се основава на стандарти за качество на въздуха, които към момента са на възраст между 15 и 20 години. Някои от тези стандарти са много по-малко ограничителни от насоките на Световната здравна организация. Освен това стандартите позволяват често превишаване на пределно допустимите стойности и не включват никакви краткосрочни норми за ФПЧ_2,5 — много вреден замърсител на въздуха (вж. таблица 1 и точки 18—26). Професионалистите в областта на здравеопазването подкрепят въвеждането на по-стриктни стандарти в ЕС (вж. точка 27). Определянето на недостатъчно добри стандарти не създава подходяща рамка за защита на човешкото здраве. То означава, че някои райони с лошо качество на въздуха съответстват на изискванията на ЕС.

86

Въпреки че ситуацията се подобрява, повечето държави членки все още не спазват стандартите на ЕС за качество на въздуха (точки 28 и 29).

87

По отношение на мерките за осигуряване на качество на въздуха Сметната палата установи, че липсват достатъчно данни, че държавите членки измерват това качество на точните места. Поради недостатъчно прецизните критерии на Директивата държавите членки не измерват непременно концентрациите на замърсители в близост до основни градски пътища или големи промишлени обекти (вж. точки 32—34), които все още представляват основен източник на замърсяване. Сметната палата отбелязва, че крайният срок за държавите членки за докладване на данни на Комисията, определен в Директивата за КАВ, не е толкова стриктен като сроковете, определени в предходни директиви (точка 35).

88

Установихме, че държавите членки не предприемат достатъчно ефективни действия за подобряване на качеството на атмосферния въздух във възможно най-кратки срокове. Като цяло качеството на изготвяните от държавите членки планове за качество на въздуха не е задоволително, като те включват и недобре насочени мерки. Плановете често са засегнати от слабости в управлението (например липса на координация между националните и местните органи), разходите за тях не са изчислени или не са финансирани, и не предоставят информация относно действителното отражение на мерките, предприети за повишаване на качеството на въздуха. Директивата за КАВ не задължава държавите членки да уведомяват Комисията за изпълнението на своите планове. Недостатъчният напредък за подобряване на качеството на въздуха показва необходимостта от по-ефективни действия (вж. точки 36—47).

89

Комисията се сблъсква с ограничения при извършвания мониторинг на постигнатото от държавите членки. Държавите членки не са задължени да докладват относно изпълнението на плановете за качество на въздуха. Някои разпоредби на директивата са трудни за проверка, а Комисията получава стотици планове за качество на въздуха и обширни набори от данни за преглед. Установихме, че Комисията е образувала производства срещу държавите членки пред Съда на Европейския съюз, когато е счела, че те извършват сериозни нарушения на Директивата (вж. точки 48—50). Тези мерки за налагане на изпълнение обаче са продължителни и към момента, въпреки няколко решения в полза на Комисията (точки 51—54), нормите за качество на въздуха продължават често да бъдат нарушавани.

Препоръка 1 — По-ефективни действия от страна на Комисията

За да предприеме по-ефективни действия за подобряване на качеството на въздуха, Комисията следва:

1. Да споделя добрите практики на държавите членки, които успешно са интегрирали изискванията на Директивата за КАВ в своите планове за качеството на въздуха, в т.ч. по въпроси като информацията, необходима за целите на мониторинга, целенасочени краткотрайни мерки за подобряване на качеството на въздуха с определен бюджет и планирано намаляване на концентрациите в конкретни райони.
2. Активно да управлява всеки етап от производствата за установяване на нарушение с цел да се съкрати периода преди разрешаване на случаите или представянето им пред Съда на Европейския съюз.
3. Да помогне на държавите членки, които са най-засегнати от трансгранично замърсяване на въздуха в рамките на ЕС, да си сътрудничат и да предприемат съвместни действия, в т.ч. да въведат съответни мерки в плановете си за качеството на въздуха.

Целева дата на изпълнение: 2020 г.

90

Предвид заключенията на Сметната палата относно стандартите за качество на въздуха, действията на държавите членки за подобряване на качеството на въздуха и последващите действия за мониторинг и налагане на изпълнение, както и осведомеността и предоставянето на информация на обществото (вж. по-долу), препоръчваме на Комисията да обмисли амбициозно актуализиране на Директивата за качеството на атмосферния въздух, която остава значим инструмент за постигане на по-чист въздух.

Препоръка 2 — Амбициозна актуализация на Директивата за КАВ

При изготвяне на предложение за законодателите Комисията следва да вземе предвид следните въпроси:

1. Да обмисли актуализацията на целевите и пределно допустимите стойности за ЕС (за ФПЧ, SO₂ и O₃) в съответствие с последните насоки на СЗО, намаляването на броя позволени превишавания на концентрациите, определени в стандартите (за ФПЧ, NO₂, SO₂ и O₃), както и определянето на краткосрочни норми за ФПЧ_2.5 и алармени прагове за ФПЧ.
2. Подобряването на плановете за качество на въздуха, по-специално чрез ориентирането им към резултатите и изискването на ежегодно докладване относно изпълнението им, както и актуализирането им, когато е необходимо. Броят на плановете за качество на въздуха по райони следва да бъде ограничен.
3. Да обмисли прецизирането на изискванията за разполагане на измервателни станции от транспортно-ориентиран и промишлен вид, за да се измерва по-добре най-високото излагане на населението на замърсяване на въздуха, както и да определи минимален брой измервателни станции от всеки вид (транспортно-ориентирани, промишлени или фонови).
4. Да разгледа възможността да изиска поставянето на допълнителни пунктове за мониторинг, когато счита, че това е необходимо с оглед на по-доброто измерване на замърсяването на въздуха.
5. Да изтегли по-рано крайния срок за докладване на валидираните данни (понастоящем до 30 септември на година n + 1) най-малко до 30 юни на годината n + 1, и изрично да изисква от държавите членки да предоставят актуални данни (в реално време).
6. Да обмисли изрични разпоредби, които да осигурят правото на достъп на гражданите до правосъдие.

Целева дата на изпълнение: 2022 г.

91

Много политики на ЕС имат отражение върху качеството на въздуха. Предвид значителните вреди, които замърсяването на въздуха нанася в човешки и икономически план, Сметната палата счита, че някои политики на ЕС все още не отразяват достатъчно добре важността на този проблем. Например, политиките в областта на климата и енергетиката, транспорта, промишлеността и земеделието съдържат елементи, които могат да окажат отрицателно влияние върху чистотата на въздуха (вж. точки 55—63).

92

По-малко от 1 % от финансирането в рамките на политиката на ЕС за сближаване се отпуска пряко за мерки, насочени към качеството на въздуха. Други действия в рамките на политиката за сближаване обаче могат да допринесат непряко за чистотата на въздуха. Установихме, че финансираните от ЕС проекти не са достатъчно добре насочени и подкрепени от плановете на държавите членки за подобряване на качеството на въздуха, но открихме и добри примери. Беше установено например, че проектите по Програма LIFE помагат на гражданите да предприемат действия в стремежа им да подобрят качеството на въздуха в съответните им държави членки и да насочват по-добре финансираните от ЕС действия (точки 64—71).

Препоръка 3 — Определяне на приоритетно значение и интегриране на въпроса за качеството на въздуха в политиките на ЕС

За да се интегрира в още по-голяма степен въпросът за качеството на въздуха в политиките на ЕС, Комисията следва да изготви оценки на:

1. други политики на ЕС, съдържащи елементи, които могат да бъдат вредни за чистия въздух, и да предприеме действия за по-доброто съгласуване на тези политики с целта за качество на въздуха.
2. реалното използване на наличното финансиране от ЕС за качество на въздуха за постигане на целите по намаляването на емисии на замърсители, по-специално ФПЧ, NO_X и SO_X.

Целева дата на изпълнение: 2022 г.

93

Осведомеността и предоставянето на информация на гражданите имат изключителна роля за преодоляване на замърсяването на въздуха. В последните години гражданите все по-активно се ангажират с въпросите на качеството на въздуха, а националните съдилища в няколко държави членки често решават в полза на правото на гражданите на чист въздух (точки 72 и 73). Въпреки това Сметната палата установи, че за разлика от другите директиви в областта на околната среда Директивата за КАВ не съдържа конкретни разпоредби за гарантиране на правата на гражданите за достъп до правосъдие (вж. точка 74). Установихме също така, че предоставената на гражданите информация за качеството на въздуха е донякъде неясна (вж. точки 76—81).

Препоръка 4 — Подобряване на осведомеността и предоставянето на информация на обществеността

За да подобри качеството на информацията, достъпна за гражданите, Комисията следва:

1. Да определи и обобщи с помощта на здравни специалисти най-важната информация, която Комисията и отговорните органи на държавите членки следва да предоставят на гражданите (в т.ч. относно въздействието върху здравето и препоръки за адаптиране на поведението).
2. Да помага на държавите членки да приемат най-добрите практики за комуникация и ангажиране на гражданите с въпросите, свързани с чистотата на въздуха.
3. Да публикува информация за класирането на районите за оценка и управление на въздуха с най-добрите и най-лошите стойности, постигнати всяка година, и да споделя добрите практики, прилагани от най-успешните райони.
4. Да разработи онлайн инструмент, който да позволи на гражданите да докладват случаите на влошено качество на въздуха и да предоставят обратна информация на Комисията относно действията на държавите членки за постигане на добро качество на въздуха.
5. Да помага на държавите членки да разработят лесни за ползване инструменти за достъп на широката общественост до информация и данни от мониторинга на качеството на въздуха (например приложения за мобилни телефони и/или целеви страници в социалните медии).
6. Заедно с държавите членки, да потърси съгласие за хармонизиране на индексите за качество на въздуха.

Целева дата на изпълнение: 2022 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I, ръководен от Nikolaos A. Milionis — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 11 юли 2018 г.

Речник на термините и съкращения

Азотен диоксид (NO₂): Токсичен газ с червено-кафяв цвят. Азотен оксид (NO_x).

Амоняк (NH₃): Безцветен газ с остра миризма

Бензо[a]пирен (BaP): BaP е твърдо вещество, което се отделя в резултат на непълното изгаряне на изкопаеми горива и биогорива. Основните му източници са битовото отопление (по-специално изгарянето на дърва и въглища), производството на електроенергия в електроцентрали, изгарянето на отпадъци, производството на кокс и стомана.

Въглероден диоксид (CO₂): CO е безцветен газ, който е най-значимият парников газ в земната атмосфера. Той се освобождава най-вече при горенето на изкопаеми горива.

Директива за КАВ: Директива за качеството на атмосферния въздух (Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 г. относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (ОВ L 152, 11.6.2008 г., стр. 1).

Директива относно емисиите от промишлеността: Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването) (ОВ L 334, 17.12.2010 г., стр. 17 (преработен текст).

Директивата за националните тавани за емисиите: Директива (ЕС) 2016/2284 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2016 г. за намаляване на националните емисии на някои атмосферни замърсители, за изменение на Директива 2003/35/ЕО и за отмяна на Директива 2001/81/ЕО (OВ L 344, 17.12.2016 г., стр. 1).

ЕАОС: Европейска агенция за околна среда

Зона с ниски емисии (ЗНЕ): ЗНЕ е определена зона, в която е ограничен или забранен достъпът на някои замърсяващи превозни средства с цел да се подобри качеството на въздуха.

Летливи органични съединения (ЛОС): ЛОС са химикали, които лесно се изпаряват.

НДНТ: НДНТ (най-добри налични техники) представляват най-ефективният и най-напредналият етап в развитието на дейностите и методите за тяхното осъществяване, при който съответните техники могат на практика да осигурят основа за определяне на норми за допустими емисии и други условия за издаване на разрешителни, насочени към предотвратяването, а в случаите, когато това е практически невъзможно — намаляването на емисиите и въздействието им върху околната среда като цяло.

Неметанови летливи органични съединения (НМЛОС): НМЛОС обединява много различни химически съединения, като например бензен, етанол, формалдехид, циклохексан или ацетон.

Озон (тропосферен озон, О₃): Безцветен газ с остра миризма, който не се отделя пряко в атмосферата, а се образува чрез химическа реакция на замърсители в присъствието на слънчева светлина.

ПКВ: План за качество на въздуха

Проверка за пригодност: Цялостна оценка на политиките с цел да се прецени дали регулаторната рамка в даден сектор на политика е подходяща за целта си.

Сажди: Саждите влизат в състава на ФПЧ_2,5 (фини прахови частици), формирани при непълното изгаряне на горива, като основните им източници са транспорта и битовото отопление.

Сгъстен природен газ (СПГ): СПГ е природен газ, съхраняван при високо налягане, който може да се използва вместо бензин, пропан или дизелово гориво.

Серен диоксид (SO₂): Токсичен безцветен газ. Серен оксид (SO_X).

СЕС: Съд на Европейския съюз

СЗО: Световна здравна организация

Случаи на преждевременна смърт: Случаи, в които смъртта настъпва преди лицето да достигне обичайната продължителност на живота за дадената държава и пол.

Условия за разсейване: Условията за разсейване показват способността на атмосферата да разрежда пренасяните по въздуха замърсители.

Фини прахови частици (ФПЧ): Твърди и течни частици, суспендирани във въздуха. Въз основа на своя размер ФПЧ се делят на груби частици (ФПЧ₁₀) и фини частици (ФПЧ_2,5)

DALYs: Продължителност на живота, коригирана с отчитане на инвалидността

µg/m³: Микрограм на кубичен метър (мерна единица за концентрация на замърсители във въздуха).

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I „Устойчиво използване на природните ресурси“ с ръководител Nikolaos Milionis — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Janusz Wojciechowski, със съдействието на Kinga Wisniewska-Danek — ръководител на неговия кабинет, и Katarzyna Radecka-Moroz — аташе в кабинета; Colm Friel — главен ръководител; João Coelho — ръководител на одитната задача; Frédéric Soblet — заместник-ръководител на одитната задача; Vivi Niemenmaa, Blanka Happach, Jan Kubat, Joachim Otto, Lorenzo Pirelli, Радостина Симеонова и Anna Zalega — одитори; и Rachel O’Doherty — асистент. Hannah Critoph, Marek Riha, Мила Тодорова и Mark Smith осигуриха езикова подкрепа.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-847-0579-5	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/185476	QJ-AB-18-019-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-0588-7	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/1121	QJ-AB-18-019-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://publications.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg/h ome?) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.